細化旅游法保護生態旅游資源

　　近年來全國多個丹霞地貌景區遭旅游者刻字

　　□ 本報見習記者 劉紫薇

　　□ 本報記者 　 陳 磊

　　近日，陜西省靖邊縣龍洲丹霞地貌景區遭人刻字一事引發社會廣泛關注。

　　資料顯示，丹霞地貌屬于不可再生資源，它的形成需要上億年的時間，且極為脆弱，一旦破壞則很難恢復。值得注意的是，近年來，全國已經發生多起旅游者在景區破壞丹霞地貌事件。

　　接受《法治日報》記者采訪的專家認為，近年來，我國旅游業迅猛發展，但旅游監管部門主要關注旅游經營者，較少關注旅游者的行為，旅游監管存在制度缺陷。在立法層面上，旅游法并未明確規定對旅游者違反相關法律規定時應承擔的法律責任，也未明確對旅游者的懲戒措施，存在立法空白。

　　專家建議，在旅游法框架下，各地可以出臺文明旅游條例等地方性法規，將旅游法等國家立法中未規定或規定不具體的內容進一步細化，形成行之有效的生態旅游資源治理辦法。

　　旅游監管存在缺陷

　　懲戒有限震懾不足

　　近日，陜西省靖邊縣龍洲丹霞地貌核心景區外被發現多處遭到人為破壞，最新的刻字落款時間是8月21日。

　　實際上，旅游者毀壞丹霞地貌已經不是“新鮮事”了。

　　近年來，節假日一過，網絡上便不乏旅游者在游覽過程中踩踏丹霞地貌或在上面刻字的新聞：“四游客踩踏張掖丹霞地貌”“丹霞地貌被刻字”“游客不顧景區提示牌踩踏彩色丘陵表層土”……僅2018年就有4則丹霞地貌遭旅游者毀壞的事件被曝光。

　　值得注意的是，同樣是丹霞地貌遭到毀壞，但有關方面的處理方式卻不一樣。

　　2018年7月12日，3名旅游者用木棍在靖邊龍洲丹霞地貌景區的紅砂石上刻字，對景區造成了不可逆的破壞。當日下午，警方將3名違法嫌疑人抓獲。按照規定，靖邊縣警方對3人進行批評教育，并依法對其中兩人分別作出罰款200元的處罰，另一人因未滿14周歲，不予處罰。

　　同年8月28日，兩段旅游者闖入甘肅省張掖市七彩丹霞景區對丹霞地貌進行踩踏破壞的視頻在網絡上熱傳，引起各方關注。當日晚，視頻里的4名旅游者接受批評教育并進行道歉，但并未受到處罰。

　　中國人民大學律師學院院長助理、北京市法學會旅游法學研究會常務理事楊洪浦稱，不能單純從“刻字和踩踏”等破壞行為上進行比較，最終采取什么樣的處理方式，首先應當考慮其破壞行為造成什么樣的破壞結果，即旅游者對景區的景觀或生態環境破壞到了什么程度，是可修復的還是不可逆轉的。

　　楊洪浦在接受《法治日報》記者采訪時說，近年來，我國旅游業迅猛發展，但旅游監管部門主要關注旅游經營者，較少關注旅游者的行為，旅游監管存在制度缺陷。與此同時，我國法律法規對旅游者出現違法行為時的處罰力度比較有限。

　　從案件處理情況來看，當發生旅游者刻字、留名等方式破壞景區生態環境的，一般主要適用的法律法規有治安管理處罰法和《風景名勝區條例》。

　　治安管理處罰法規定：“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節較重的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款：(一)刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古跡的。”

　　《風景名勝區條例》規定：“違反本條例的規定，在景物、設施上刻劃、涂污或者在風景名勝區內亂扔垃圾的，由風景名勝區管理機構責令恢復原狀或者采取其他補救措施，處50元的罰款；刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古跡的，按照治安管理處罰法的有關規定予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

　　此外，旅游法雖然在第二章專門對旅游者進行了規定，但是第二章不足10個條文，其中第十三條規定：“旅游者在旅游活動中應當遵守社會公共秩序和社會公德，尊重當地的風俗習慣、文化傳統和宗教信仰，愛護旅游資源，保護生態環境，遵守旅游文明行為規范。”

　　楊洪浦認為，旅游法采用的是宣示性和倡導性的表述，雖然提到了旅游者在旅游中應當履行的義務，但對于旅游者不履行或不完全履行上述義務時承擔何種法律責任卻并未明確規定，也未規定對旅游者采用的懲戒措施。

　　歸屬部門比較復雜

　　景區管理仍然缺位

　　《法治日報》記者梳理相關新聞發現，各景區基本沒有明確設置專門負責處理毀壞景區景觀設施的部門或機構。有的景區由當地警方處理旅游者毀壞景觀的事務，有的景區由景區管委會、當地旅游發展委員會等部門聯合進行處置。

　　對此，北京市法學會旅游法學研究會會長楊富斌告訴《法治日報》記者，各地應當有明確的景區管理和執法機構，但因為景區的歸屬和性質比較復雜，究竟應當由哪些機構來處理此類事件，應當由各地自主決定。

　　中國社會科學院旅游研究與規劃設計中心主任助理齊曉波在接受《法治日報》記者采訪時稱，目前，國內旅游景區的權屬涉及國土、自然資源、文化和旅游等多個部門，很多景區的所有權和經營權是分離的。因此在旅游執法時，各地多由文化和旅游部門牽頭，成立由公安、市場監督管理、物價、城市管理、國土等相關部門組成的聯合執法小組或者辦公室，進行綜合執法管理。

　　“目前我國的旅游景區并沒有統一的主管部門。”楊洪浦說，由于旅游景區本身性質各異，主管部門復雜，不同類型的旅游景區存在不同的主管部門，導致實際情形非常復雜。

　　“例如，以水上旅游項目為主的景區，其主管部門可能是水利部門；涉及森林山川的旅游景區，其主管部門可能為林業部門；有些景區內因為有名寺古剎，宗教部門可能是其主管部門。而星級景區則又全部歸旅游部門管理，對于非星級景區，旅游主管部門反而無權管理。”楊洪浦說。

　　那么，對于旅游者破壞丹霞地貌景區生態旅游資源的現象，該如何進行監管呢？

　　據齊曉波觀察，為了保護丹霞地貌，景區方面在門票、旅游大巴、觀景棧道上都設有保護丹霞自然遺產的溫馨提示，但旅游旺季時，旅游者規模較大，部分旅游者為達到理想拍攝效果無視景區提醒，針對此類行為，景區應實行旅游者實名制購票，不文明的旅游者將會被拉入景區黑名單。

　　但齊曉波認為，在景區系統管理方面，仍然存在人員不足、管理不到位、措施不及時等問題。

　　針對這個問題，楊富斌認為，景區管理者應當對進入景區游覽的旅游者加強教育和宣傳，在景區游覽道路旁多立一些愛護景區設施和景觀的宣傳教育標牌，以提示旅游者愛護景區設施設備和相關自然景觀，增加監控設備，多安排人員進行巡查，給進入景區的旅游者多重警示。

　　完善細化法律規定

　　加強文明旅游教育

　　針對旅游者屢屢破壞生態旅游資源，專家們分別給出了自己的建議。

　　在齊曉波看來，對類似“踩踏、刻字等破壞自然遺產”的不文明旅游者，根據《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》，省級旅游行政主管部門可設立本行政區域內的“旅游不文明行為記錄”，國務院旅游主管部門建立全國“旅游不文明行為記錄”。

　　《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》規定，省級“游客不文明行為記錄”信息由下級旅游主管部門報送，或通過媒體報道和社會舉報等渠道采集。全國“游客不文明行為記錄”信息由省級旅游主管部門報送，或通過媒體報道和社會舉報等渠道采集。

　　齊曉波認為，在保存“游客不文明行為記錄”的同時，景區通過實名制購票，啟動聯動懲戒機制，可以讓不文明游客與旅游景點“一刀兩斷”。

　　楊富斌則認為，亟須在全社會加強對旅游者的文明旅游教育。

　　“當然，也可以在出現此類問題后，把損害自然景觀的旅游者的姓名和行為記入失信檔案，甚至也可以考慮將此類不文明行為通報當事人所在工作單位或者其家人，以此提示當事人對自己的旅游行為有一定約束，不能在游覽高興時就恣意妄為，無所顧忌。”楊富斌說。

　　在楊洪浦看來，在制度設計層面，國家可以采取分級規范方式。雖然刑法中有諸如“故意損毀名勝古跡罪”的罪名，但是不建議事事都采用刑事責任的方式進行規制。具體到破壞旅游景區景觀和生態環境的行為，適用刑法的前提是對名勝古跡或生態環境造成了極其嚴重的，甚至是不可逆轉的破壞。

　　楊洪浦認為，旅游景區要建立完備的景區內觀光游覽行為規范和相應的懲戒措施，對存在不文明旅游行為的旅游者，要建立誠信檔案和黑名單制度；旅游監管者要做好日常的執法巡查，發現違法行為要及時制止。

　　“各地可以出臺文明旅游條例等地方性法規，將旅游法等國家立法中未規定或規定不具體的內容進一步細化，形成行之有效的生態旅游資源治理辦法。”楊洪浦說。

責任編輯：楊文博 校對：楊文博